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    我国电力市场改革的新变化

    来源:外资观察  撰稿人:  发布时间:2021年12月23日 浏览:
    摘要:

    在能源供应紧张乃至全球能源?;途弥驼偷暮旯鄞蟊尘跋?,电力市场改革应该如何突围?

      优化能源配置效率、实现双碳目标离不开运转良好的电力市场机制,而今年下半年的大范围限电、停电则让电力行业再度成为风口浪尖。在能源供应紧张乃至全球能源?;途弥驼偷暮旯鄞蟊尘跋?,电力市场改革应该如何突围?

      能源供需形势的历史回溯

      一般认为,电力市场改革在供需宽

      松条件下更容易推进。我国两次重要的电力市场化改革节点分别发生在2002年和2015 年。2002 年,国务院发布《电力体制改革方案》(5 号文件),开始引入电力市场竞争机制,推动“厂网分离”改革,将发电和输配电环节分拆,为后续发电与用电直接开展市场化交易以及对电网环节开展自然垄断规制提供体制基础。

      但是,由于1998-2000 年国企改革期间一度出现电力需求骤降的情况,导致发电投资规划对于2002-2004 年间需求快速增长预期不足;而加入WTO 带来的高耗能产业电力需求激增、高温、干旱、电煤供应紧张、电网跨区输送能力不足等因素相互叠加,导致2004 年出现大范围停限电问题,并最终引发严重的发电侧涨价压力乃至串谋问题,导致市场改革进展被迫停滞。在2005-2007 连续三年火电装机高速增长后,缺电问题才得以缓解。

      在一定程度上,2015 年新一轮电改吸取了2002 年改革的教训。2015 年,电改“中发9 号文”发布,标志着电改进入第二段“快速通道”。新一轮电改是在供过于求、产能过剩的基础上启动的。如图所示,2013-2015 年间,我国火电机组年利用小时数连续呈现下降趋势。原因在于“四万亿”刺激计划退出后,世界经济与我国出口回复情况低于预期,导致各行业均出现了普遍的产能过剩问题,这也是国家后续推行“三去一降一补”政策的原因所在。

      在供需宽松条件下开展电改,具有以下意义:一是供过于求条件下市场价格较低,容易吸引用户侧积极参与市??;二是在经济下行周期,降电价可以缓解下游用户生产经营压力;三是提高发电侧竞争度,淘汰落后产能,加速实现产能出清;四是构建常态化电力市场化机制,有助于实现“有效市场+ 有为政府”的长期改革目标。

      然而,电改的因素不仅仅是供需形势,还受限于多重因素。我国电价长期以来由政府价格主管部门制定,同时电力产品价格影响到社会生产生活的各个方面,涉及企业生产经营、营商环境评价乃至居民生活,导致电价改革一直存在较高敏感性。与此同时,由于发电行业本身存在较高集中度,很容易出现市场力操纵行为,2002-2004 年的经验教训也让地方改革推进主管部门对于发电侧市场力抱有高度警惕,使得电力市场改革中一直难以实现价格的有效浮动和对电力需求的有效引导。

      

      图:1976-2019 年 我国火电装机增速与利用情况(%)

      能源供需新情况

      2021 年上半年,受新冠疫情后出口生产恢复影响,我国各地高耗能产业需求出现超调式反弹,与此同时叠加内蒙古关停违规煤矿、安全生产停产检查、全球绿色低碳转型抑制化石能源投资、美元货币超发推高全球大宗商品价格等多重因素,导致一次能源价格和电力需求大幅上涨,而电力市场机制没能有效发挥传导成本、自发调节电力需求的功能,导致燃煤发电企业大面积亏损乃至出现资金链断链风险,部分企业甚至需要“贷款买煤炭”,最终让煤与电产业上游市场化而下游市场化程度不足的“纵向双轨制”矛盾集中爆发。这一爆发的结果是,大面积限电和煤炭供应总量不足的硬约束倒逼电力市场化改革加速。

      2021 年10 月,国家发改委发布《国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》(发改价格〔2021〕1439 号)(下称1439 号文)。1439 号文提出在2021 年10 月15 日起取消工商业销售目录电价,燃煤发电量应全部进入市场参与交易,通过市场交易在“基准价+ 上下浮动”范围内形成上网电价,放开市场价格浮动上下限为燃煤基准价的20%,且高耗能企业市场交易电价不受上浮20% 限制。1439 号文标志着电力市场改革进入全新阶段。

      电力市场改革的“变”

      总体而言,我国每一次集中推进电力市场改革的宏观背景都存在一定不同。2015 年改革充分吸取了2002 年改革的经验教训,但新问题随着改革的深化暴露出来,导致改革进展在2015-2021 年期间仍然是困难重重。

      历史进程在螺旋中上升,2021 年电改新规在供需紧张条件下推进,依稀又回到2002-2004 年改革的背景。但是,十九年后的电改已经和当年全然不同。只有把握电力市场改革中的新因素,才能找到新方向,发现新动力。

      那么,相比于2002 年和2015 年,2021 年以1439 号文为核心的电力市场改革在哪些方面发生了重大变化呢?

      1. 打破用户侧价格不能涨的限制

      一般社会公众对改革的预期是市场有助于提高效率,因此一旦因电力市场改革而导致用户侧用电成本上升,必然导致舆论争议和政策压力。电力供求必须实时平衡的特性又导致电力市场高度复杂,使电力市场被认为是人工设计的最复杂的市场机制,因此改革必须循序渐进,逐步培养用户参与市场的能力。但是在1439 号文之前的电力改革中,对价格上涨引发负面影响的担心导致市场价格难以真正浮动,也难以对不同价值的用户进行合理定价,大大限制了市场的功能。1439 号文突破了这一限制,实现了前期改革一直难以攻克的关键一环。在我国能源双碳转型、产业结构升级的大背景下可谓意义重大。

      2. 逐步建立对发电侧技术组合进行筛选的功能。

      在第一点变化基础上,用户侧价格实现“能涨能跌”,则市场价格随供需特性进行浮动的自由度将加大,而在建立电力现货市场的地区,电力批发市场价格信号(主要针对售电公司和直接参与批发市场的大型用户)甚至可以随短期供需实现实时浮动(在中长期完成风险对冲的基础上)。发电和用电是相对应的。浮动价格乃至实时浮动价格也意味着不同发电的功能将被更加细致的定价。

      举例而言,天然气发电机组在功率调节速率和机组启停方面具有快速灵活的优势,当市场出现短期供不应求时,电价趋于上行,以发挥抑制需求、吸引供应的功能,但燃煤或其他发电类型可能难以及时提高发电出力水平,此时能满足即时需求的发电类型(比如天然气发电)将获得该时段较高的电价水平。我国将构建以新能源为主体的新型电力系统,新能源如风电、光伏等发电依赖天气因素,具有间歇性、波动性。在此背景下,对于不同发电类型的特性进行市场定价具有重要意义。

      新型电力系统意味着发电结构的长期快速调整,旧的经验难以维系,如果仍然完全依赖政府定价,很容易产生决策失误和市场效率扭曲。而市场化定价可以根据供需实际情况进行即时定价,适应发电结构长期转变的各个阶段的定价要求,充分汇集无数市场主体的智慧,形成最能适应未来发展和新能源转型要求的电力市场发电技术组合。

      3. 预期将与碳市场等机制产生联动效应

      1439 号文不仅具有短期内缓解能源供应紧张问题的功能,在长期内也可与双碳转型的政策工具(比如,全国碳市?。┎嗷プ饔???梢运?,电力市场难以传导成本是全国碳市场继续推进、不断收紧配额发放标准的主要阻力。因为一旦电价无法传导碳价成本,则就无法有效引导用电需求。碳排放成本仅由发电环节承担,还可能产生发电经营困难、碳市场约束过严以至于影响电力供应安全的情况。电价市场化的突破下,电——碳市场将开始密切耦合。此外,可再生能源消纳责任权重市场、用能权市场都将逐步落地,代替当前以行政指令和刚性指标保证能源发展目标的产业治理模式,形成市场型政策工具的一揽子组合,支撑我国实现双碳转型和长期可持续发展目标。

    责任编辑:褚赞赞
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